A CONSENSUALIDADE NA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: UMA REFLEXÃO SOBRE O ACORDO DE NÃO PERSECUÇÃO CÍVEL
1CLECIO PENHA DE OLIVEIRA, 2CLARA OTTO DA SILVA DOMINGUES, 3NICOLLY GONÇALVES SARTURI OLIVEIRA, 4BEATRIZ FERREIRA CORDEIRO LEAL, 5RAPHAEL PRIETO DOS SANTOS, 6FABIOLA MÓDENA CARLOS
1Acadêmico de Direito pela Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul 2Acadêmico de Direito pela Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul 3Acadêmico de Direito pela Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul 4Acadêmico de Direito pela Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul 5Doutorando em Direito pela UNICESUMAR (bolsista PROSUP/CAPES). Mestre em Direito Processual e Cidadania pela UNIPAR. Professor Substituto no 6Mestra em Direito pela UNIPAR, docente da UEMS
Introdução. A Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA), surgiu como resposta ao mandamento do Art. 37, § 4º, da Constituição Federal, com a nobre finalidade de proteger a moralidade e o patrimônio público. Contudo, seu desenho original adotou um paradigma estritamente punitivo e repressivo. Por quase trinta anos, o texto legal vedou expressamente qualquer forma de transação, acordo ou conciliação, o que gerou consequências danosas como o congestionamento do Judiciário, a baixa efetividade na recuperação de ativos e a longa duração dos processos. Esse modelo, pautado pela unilateralidade, mostrava-se incapaz de gerar colaboração e comprometia a efetividade das soluções. Apenas com as profundas alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, o sistema foi oxigenado com a introdução do Acordo de Não Persecução Cível (ANPC), inaugurando uma nova fase de consensualidade. Objetivo: O presente resumo tem como objetivo avaliar a ausência inicial de mecanismos consensuais na LIA e destacar a relevância do ANPC como ferramenta de composição negociada.   Desenvolvimento. A rigidez histórica da LIA encontrava fundamento no dogma da supremacia do interesse público, um paradigma que, conforme analisa Gustavo Binenbojm (2014), entrou em uma profunda crise ao se mostrar insuficiente para resolver as complexidades da administração contemporânea, cedendo espaço a deveres como o da proporcionalidade. De fato, a imposição unilateral da vontade estatal, como ressaltam Neves e Ferreira Filho (2018), é incapaz de "suscitar o entusiasmo e o desejo de colaboração" do administrado, o que explica a baixa efetividade do modelo anterior. “A imperatividade cede espaço à consensualidade, e os mecanismos de controle não mais se limitam a impor sanções, mas também a buscar meios de pacificação negociada das controvérsias”  Carlos Frederico Brito dos Santos (2007), comentando o §1º, do art. 17, quando da redação original da lei, afirmou que a medida radical se justificaria caso a improbidade administrativa estivesse restrita a condutas desonestas, contudo a conceituação abrangendo inclusive a hipótese da improbidade por dano culposo ao erário não justificaria a vedação. A inserção da consensualidade, como destaca Pereira (2021), não foi um fato isolado, mas parte de um movimento mais amplo no Direito Administrativo Sancionador. O mecanismo que materializa essa virada é o ANPC, que permite ao Ministério Público celebrar um ajuste mediante o cumprimento de requisitos como a reparação integral do dano e a confissão dos fatos. Contudo, como adverte Menicucc (2024), persistem desafios na delimitação do “interesse público” negociável. Essa transição para um modelo consensual está intimamente ligada às exigências de uma Administração Pública mais eficiente e dialógica, superando a visão de um Estado puramente impositivo. Essa transição para um modelo consensual está intimamente ligada às exigências de uma Administração Pública mais eficiente e dialógica. Nesse sentido, a análise de Juarez Freitas (2010) é fundamental ao sustentar que a gestão pública moderna deve ser pautada pela eficácia do "direito fundamental à boa administração pública". Este direito, conforme o autor, deve ser entendido como aquele que impõe uma administração eficiente e eficaz, proporcional cumpridora de seus deveres, com transparência, motivação, imparcialidade e respeito à moralidade, à participação social e à plena responsabilidade por suas condutas omissivas e comissivas. Sob essa ótica, o ANPC não é apenas um instrumento de negociação, mas uma ferramenta concreta para a realização dessa boa administração, pois permite soluções céleres e com maior probabilidade de reparação efetiva do dano, em contraste com a incerteza do litígio. Essa nova realidade, portanto, aponta não para uma faculdade, mas para a existência de um verdadeiro "dever de consensualidade quando uma negociação administrativa" se mostrar mais efetiva para o interesse público do que a decisão unilateral (Neves; Ferreira Filho, 2018). Conclusão. Conclui-se que a vedação absoluta a mecanismos consensuais foi um equívoco que comprometeu a efetividade da LIA. A criação do ANPC trouxe uma alternativa mais moderna e eficiente, embora sua consolidação ainda dependa de maior segurança jurídica e de critérios claros que harmonizem o interesse público com as soluções negociadas. A mudança de paradigma aponta para um dever da Administração em buscar a consensualidade sempre que esta se mostrar a via mais efetiva para a proteção do erário e para a celeridade da resposta estatal. O desafio é equilibrar a flexibilidade do acordo com a intransigência na defesa do patrimônio público, assegurando que a consensualidade sirva à eficiência, e não à impunidade.
Referências: BINENBOJM, Gustavo. Uma teoria do direito administrativo: direitos fundamentais, democracia e constitucionalização. 3. ed. rev. e atual, Rio de Janeiro. Carlos Frederico Brito. Improbidade Administrativa: reflexões sobre a Lei nº8.429/1992. Rio de Janeiro: Forense, 2007. p. 255. Disponível em:meusitejuridico.editorajuspodivm.com.br. FERRAZ, FREITAS, Juarez. O controle de constitucionalidade pelo Estado-Administração. A&C – Revista de Direito Administrativo & Constitucional, Belo Horizonte, ano 10, n. 40, p. 217-238, abr./junho, 2010 MENICUCC, Rodrigo Trindade Castanheira. Consensualidade na improbidade administrativa: perspectivas para o acordo de não persecução civil à luz da teoria do diálogo das fontes. Brasília: IDP, 2024. NEVES, Cleuler Barbosa das; FERREIRA FILHO, Marcílio da Silva. Dever de consensualidade na atuação administrativa. Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 55, n. 218, p. 63-84, abr./junior. PEREIRA, Thainá Ferreira. O acordo de não persecução cível no âmbito da consensualidade. Porto Alegre: UFRGS, 2021